El artículo 104 de la Constitución Nacional establece que el presidente de la República, previa aprobación del Senado y con la firma de todos los ministros, podrá someter a consulta popular decisiones de trascendencia nacional. La consulta popular es pues un mecanismo de participación ciudadana que permite al pueblo expresar su voluntad mediante el voto.
Tras el fracaso inicial de la reforma laboral en el Congreso, el presidente anunció una consulta popular, solicitando al Senado su concepto previo y favorable. El Senado, en sesión plenaria, rechazó la solicitud con un resultado de 49 votos contra 47. El Consejo de Estado ya admitió una demanda contra el acto de votación y precisó que se trata de un acto administrativo definitivo. Por lo tanto, la votación puso fin al proceso de convocatoria a consulta, de manera que no puede haber consulta sin el previo concepto favorable del Senado.
No obstante la decisión negativa del Senado, el presidente persiste en convocar a consulta popular sin su aprobación, violando la norma constitucional y la Ley, haciendo caso omiso a las advertencias de destacados juristas sobre la inconstitucionalidad de dicha consulta sin el aval senatorial.
El presidente de la República, mediante el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, ha convocado a consulta popular al pueblo colombiano para el día 7 de agosto de 2025. El Decreto presidencial, en un intento por justificar lo injustificable y eludir la Constitución, se ampara en una compleja argumentación filosófica, citas de derecho comparado y jurisprudencia internacional. Esta estrategia busca conferirle una apariencia de legalidad, aunque su incompatibilidad con el artículo 104 de la Constitución es evidente y no resiste ningún análisis de exequibilidad. Cualquier estudio jurídico serio demostrará su manifiesta inconstitucionalidad e ilegalidad, a pesar de las afirmaciones del ministro de Justicia, responsable de este exabrupto jurídico. Este Decreto viola la Constitución y socava los pilares del Estado democrático de derecho, basado en la separación de poderes y la supremacía constitucional.
Convocar a una consulta popular sin el aval del Senado menosprecia la representación legítima del poder legislativo y usurpa las funciones del poder judicial. La determinación sobre la validez de la votación senatorial, ante posibles vicios, corresponde exclusivamente al Poder Judicial, no al presidente. Esta acción Presidencial es inaceptable y constituye un grave atentado contra la separación e independencia de poderes —legislativo y judicial— principios fundamentales de nuestro Estado de derecho y de la democracia.
El Decreto se basa en una justificación jurídica artificiosa, que no es más que una estratagema para invocar la excepción de inconstitucionalidad. Se ampara en el artículo 4 de la Constitución, que establece la supremacía constitucional –“La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. ”–, para justificar la consulta.
En mi opinión, esa excepción no es aplicable porque el Senado ejerció una competencia atribuida directamente por la Constitución, como la de no emitir el concepto solicitado. Con lo cual, no incumplió la Constitución; por lo tanto, la excepción de inconstitucionalidad es improcedente en este caso, ya que no se presenta ninguna oposición entre la decisión senatorial y el artículo 104 constitucional. Lo que debió hacer el presidente fue acatar la decisión legítima del Senado y no expedir un Decreto espurio para convocar a la consulta popular.
El registrador Nacional, Hernán Penagos, deberá decidir si acata el Decreto presidencial y prepara la logística para la consulta popular, o si, por el contrario, cumple con la Constitución, que exige el previo y favorable concepto del Senado. Considero que, al ser el Decreto inconstitucional, el registrador debe abstenerse de aplicarlo. De hacerlo, se expone a responsabilidades penales (prevaricato) y sanciones disciplinarias.
El registrador, en su función de garante de la legalidad de los procesos electorales, está constitucionalmente obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad al Decreto 0639, dado que este acto administrativo viola el artículo 104 de la Constitución.
La flagrante violación constitucional del Decreto 0639 hace prever su anulación por el Consejo de Estado, donde ya se han presentado varias demandas. Entre ellas, una impulsada por ocho partidos políticos, otra por el exministro de Justicia, Wilson Ruiz, y una tercera por el abogado Abelardo de la Espriella, todas solicitando medidas cautelares para su suspensión provisional. Adicionalmente, se ha interpuesto una acción de tutela por el abogado Germán Calderón España.
Confío en que el Consejo de Estado evitará que esta cuestionable norma, impulsada por el exfiscal Montealegre, genere un peligroso precedente que atente contra el orden constitucional establecido en la Carta de 1991.
